采礦用地，作為土地資源的重要組成部分，在礦業(yè)開發(fā)利用、土地節(jié)約集約利用、礦山生態(tài)修復(fù)、國土空間開發(fā)規(guī)劃等方面中發(fā)揮著重要而獨特的作用。礦業(yè)作為給經(jīng)濟社會發(fā)展提供原材料的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，保障采礦用地需求，同樣是關(guān)系到國計民生的大事。

2022年11月18日，自然資源部發(fā)布《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號），差別化保障采礦用地合理需求、統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局等方面支持各地采礦用地正常供應(yīng)，保障國家能源資源供應(yīng)安全。這從政策和實際操作層面為保障采礦用地明確了方向。

采礦用地屬于建設(shè)用地

采礦用地是2014年公布的建筑學(xué)名詞，是獨立于居民點之外的采礦、采石、采砂（沙）場，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地。

根據(jù)定義，采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，按建設(shè)用地進行審查報批。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地。因此，礦山企業(yè)在申請取得采礦用地時，必須按照取得建設(shè)用地的程序進行審查報批，必須履行相應(yīng)的建設(shè)用地審批程序。涉及占用農(nóng)民集體所有土地的，還須由國家進行征收，履行法律規(guī)定的土地征收相關(guān)程序。

在取得方式上，采礦建設(shè)用地可以通過明確建設(shè)用地有償取得，也可以通過劃撥方式取得。根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實施條例》規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當以出讓等有償使用方式取得。但是，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準的，可以劃撥方式取得。根據(jù)《劃撥用地目錄》的規(guī)定，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地允許以劃撥方式取得，并明確了符合《劃撥用地目錄》的石油天然氣設(shè)施用地、煤炭設(shè)施用地、電力設(shè)施用地等。

據(jù)了解，采礦用地的設(shè)立條件是，實行重要地區(qū)限制采礦制度和重要礦床不得壓覆原則。礦產(chǎn)資源的開采尤其是地下礦產(chǎn)資源的開采，將對開采地周邊的地理、環(huán)境產(chǎn)生較大影響，因此，國家規(guī)定了重要地區(qū)限制采礦的制度。如根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第二十條規(guī)定，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在港口、機場、國防工程設(shè)施圈定的地區(qū)以內(nèi)，不得在重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)，不得在鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi)，不得在國家劃定的自然保護區(qū)、重要景區(qū)以及國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產(chǎn)資源。

綜上所述，采礦建設(shè)用地屬于能源用地，可以以劃撥的方式取得，同時屬于建設(shè)用地的范疇，需要進行報批審核，通過審核后才可進行開采。

去年11月18日自然資源部發(fā)布的《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》明確規(guī)定，對納入國家重大項目清單及省級人民政府重大項目清單的采礦項目用地，在按照現(xiàn)行規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)時，由自然資源部直接配置建設(shè)用地計劃指標。

在統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局方面，自然資源部要求，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃要明確能源礦產(chǎn)資源安全底線管控要求，合理安排采礦項目新增用地的布局、規(guī)模和時序，對采礦項目新增建設(shè)用地和存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)作出空間安排，列出采礦項目清單。

2023年2月24日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于修訂土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則的通知》（自然資辦函〔2023〕337號），進一步明確了采礦用地的判定規(guī)則，采礦用地應(yīng)當按照《土地管理法》《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知》(自然資發(fā)〔2022〕202號)等法律法規(guī)和政策性文件要求，辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。未辦理的，判定為新增非農(nóng)建設(shè)違法用地。

采礦用地具有特殊性

礦產(chǎn)資源是一種十分重要的非可再生自然資源。據(jù)統(tǒng)計，我國95%以上的能源和80%以上的工業(yè)原料都取自于礦產(chǎn)資源。為滿足我國礦產(chǎn)資源生產(chǎn)的需求，采礦用地占地廣、用地量大。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，我國礦山建設(shè)和開發(fā)占地面積達1.35萬平方千米（135萬公頃）；現(xiàn)有尾礦庫堆放占用土地達1300多萬畝（86.7多萬公頃）。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的加快，社會經(jīng)濟發(fā)展對礦產(chǎn)資源需求越來越大。但與此同時，國際礦產(chǎn)資源供給競爭日趨激烈，礦產(chǎn)資源境外開發(fā)和投資阻力日益加大。因此，要滿足我國的礦產(chǎn)資源需求必須立足國內(nèi)礦產(chǎn)資源的開發(fā)。

按照現(xiàn)行的土地分類標準，采礦用地屬于建設(shè)用地范疇。但由于礦產(chǎn)資源賦存條件不同、開采方式不同，這就決定了采礦用地的使用方式、用地類型、使用期限及可復(fù)墾程度不同。這使得采礦用地與一般的建設(shè)用地相比具有很強的特殊性，具體表現(xiàn)在：

一是采礦用地利用方式不同對土地的影響不同。根據(jù)礦產(chǎn)資源的賦存條件，尤其是不同礦種的特性，礦產(chǎn)資源的開采主要包括露天開采、地下開采兩種方式。不同的開采方式?jīng)Q定了其對土地的利用方式可分為兩種。露天開采主要是對地表及淺層的土地進行利用。其對土地的影響表現(xiàn)為占地面積大、分布廣，采礦時間短、用地周期相對較短，采礦后土地可以及時復(fù)耕，土地用途一般不變。而地下開采則是對地表及其地下的土地進行利用。其對土地的影響表現(xiàn)為一般單宗面積小、總體布局分散，對地表的利用位置由地下資源礦藏條件決定，具有惟一性，對土地利用期限長。

二是采礦用地類型多、情況復(fù)雜。根據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)的作業(yè)程序要求，采礦用地可以分為不同類型的用地。露天開采的采礦用地可包括采礦區(qū)用地和尾礦庫用地；地下開采的采礦用地可包括鉆井生產(chǎn)用地、井場用地、交通運輸用地、管道用地及一些場站配套設(shè)施用地。這些不同類型的用地范圍、利用方式、利用強度及對原土地權(quán)利人的權(quán)利限制等都存在很大差異。

三是采礦用地位置具有不可替代性。無論是實踐中還是法律規(guī)定上，采礦用地的取得是以采礦權(quán)的取得為前提的。因此，采礦用地的位置是由地下礦產(chǎn)資源的分布情況直接決定的。而且受開發(fā)成本、開發(fā)技術(shù)等條件的限制，采礦用地的位置幾乎是惟一且不可替代的。

四是采礦用地的使用期限由礦產(chǎn)資源開采周期決定。根據(jù)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法實施細則》等法律法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)用地的使用期限由國家明確規(guī)定。采礦用地屬工業(yè)倉儲用地，在土地分類上屬于工業(yè)用地，其出讓的最高期限是50年。但根據(jù)前面的分析，采礦用地的利用方式和使用期限是由礦產(chǎn)資源自身的特點決定的。適合露天開采的礦產(chǎn)資源，其采礦用地的使用周期可能僅有4年至6年，有的甚至更短；而需要進行地下開采的采礦用地，由于地下礦產(chǎn)資源的分布條件，使用期限可能遠遠超過50年。

五是采礦用地一般地處偏遠地區(qū)，土地市場價值不高。根據(jù)已勘查探明的礦產(chǎn)資源儲量情況，我國的礦產(chǎn)資源主要集中分布于西部和北部。根據(jù)我國不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展情況及地域特點，西部、北部地區(qū)蘊藏有礦產(chǎn)資源的土地一般都在城市以外較為偏遠的農(nóng)村地區(qū)。因此，在礦產(chǎn)資源開采時，需占用的土地主要是荒地、未利用地等，土地的利用價值小、經(jīng)濟效益差，一般只能用于礦產(chǎn)資源開發(fā)或作為農(nóng)業(yè)用地。

新政盤活存量采礦用地

土地、礦產(chǎn)都是穩(wěn)增長的重要資源要素和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。自然資源部2022年11月18日公開發(fā)布的《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（以下簡稱《通知》），是自然資源部立足部門職能主動作為，滿足行業(yè)需求、順應(yīng)改革之需，將中央穩(wěn)中求進有關(guān)要求貫徹落實到采礦用地保障的重要舉措。

中央要求，要正確認識和把握初級產(chǎn)品供給保障，增強國內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力，統(tǒng)籌安排好煤電油氣運保障供應(yīng)。黨的二十大報告提出，要實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進各類資源節(jié)約集約利用，確保能源資源供應(yīng)安全。

從行業(yè)實際來看，采礦項目用地規(guī)模較大，用地審批手續(xù)涉及規(guī)劃空間、計劃指標、占補平衡等方面，存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)缺乏有效的激勵機制，難以調(diào)動采礦企業(yè)的主動性。

 綜合考慮兩方面情況，自然資源部及時出臺《通知》，在原有用地政策基礎(chǔ)上拓寬用地保障途徑，提出建立采礦項目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤的機制，騰退指標可繼續(xù)使用。這樣既能統(tǒng)籌保障采礦用地合理需求，又可激勵存量采礦用地加快復(fù)墾，為能源資源供應(yīng)安全提供用地支撐。

《通知》主要針對建立采礦項目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤的機制提出6項具體措施：統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局，鼓勵使用復(fù)墾修復(fù)騰退指標辦理用地手續(xù)，允許復(fù)墾修復(fù)的新增耕地用于占補平衡，妥善處理權(quán)屬問題和利益關(guān)系，規(guī)范復(fù)墾修復(fù)驗收和地類認定，強化組織實施和全過程監(jiān)管。其中明確，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃要明確能源礦產(chǎn)資源安全底線管控要求，合理安排采礦項目新增用地的布局、規(guī)模和時序。在符合“三區(qū)三線”管控規(guī)則的前提下，將采礦項目用地布局納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批采礦項目新增用地的規(guī)劃依據(jù)。這些具體措施充分體現(xiàn)了為穩(wěn)經(jīng)濟、保發(fā)展做好要素保障的政策導(dǎo)向。

記者注意到，《通知》特別鼓勵企業(yè)復(fù)墾存量采礦用地落實占補平衡。耕地占補平衡是嚴守耕地紅線的重要措施，也是建設(shè)用地單位應(yīng)盡的義務(wù)。但是在實踐中，一些采礦項目用地面積較大，新增建設(shè)用地計劃指標難以全部保障，一些地區(qū)耕地后備資源匱乏且區(qū)域不平衡，部分采礦項目落實占補平衡存在一定困難。

考慮到這些實際情況，《通知》明確地方政府和采礦企業(yè)可以通過將采礦項目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤，解決計劃指標和耕地占補平衡問題。據(jù)此，采礦企業(yè)可積極利用政策，盤活復(fù)墾存量采礦用地，滿足企業(yè)采礦用地合理需求。

為了加強采礦用地復(fù)墾修復(fù)的全過程監(jiān)管，《通知》從限定范圍、復(fù)墾驗收等方面作出了明確規(guī)定：一是嚴格限定存量采礦用地范圍，二是加強復(fù)墾修復(fù)質(zhì)量控制，三是嚴格復(fù)墾修復(fù)驗收管理。

此外，《通知》就組織實施和全過程監(jiān)管提出了明確要求。各省（區(qū)、市）要制訂實施細則，并對存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)驗收和騰退指標使用情況負總責(zé)，自然資源部做好政策實施情況監(jiān)管。省級以上自然資源主管部門要將采礦用地復(fù)墾修復(fù)騰退的指標、空間位置和審批情況納入全國國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)實行統(tǒng)一管理。

本文原載于6月25日《中國礦業(yè)報》第1版